Capítulo IV
El establecimiento
del sistema de Intendencias en el virreinato del Río de La Plata.
I
La
Ordenanza de Intendentes dividió el virreinato del Río de La Plata en diversas
unidades políticas, sobre las que podía ejercerse con mayor seguridad la
supervisión real, por medio de funcionarios con poderes definidos. Fue la
culminación de una política de integración jurídica y administrativa. La corona
reconoció la necesidad de agrupar el territorio en forma más simple y eficiente
y de abreviar la distancia entre los organismos centrales de gobierno y las
comunidades más alejadas. La creación del virreinato de Nueva Granada, un poco
antes en ese siglo y el del Río de La Plata en 1776, fueron importantes mojones de un proceso, que recibió
su definición más precisa en la Ordenanza de Intendentes.
Antecedentes
de gobierno y división política:
Las
divisiones políticas del Río de la Plata, antes de 1776, eran ineficaces. La carta de
privilegio territorial de la zona fue la real cedula de 1617:
-
La
pcia de Paraguay: Asunción / Villa Rica / Ciudad Real y Jerez.
-
La
pcia del Río de La Plata: Buenos Aires / Santa Fe / Corrientes y Concepción del
Bermejo –actual litoral argentino-.
-
En
el interior, las poblaciones fundadas desde el oeste formaban la provincia de Tucumán
que, sin embargo, no incluía Mendoza, que integraba el corregimiento chileno de
Cuyo.
Los gobernadores de estas extensas provincias tenían una
labor difícil. Las instrucciones de gobierno central, mal informado, llegaban
tarde y no se podía contar con apoyo efectivo de las distantes autoridades del
Perú. Las enormes distancias hacían imposible
supervisar los negocios de los distintos distritos.
Es verdad que, a mediados del siglo XVIII, la corona comenzó
a crear nuevas unidades políticas:
La preeminencia de Buenos
Aires se reconoció formalmente y la consolidación territorial iniciada de este
modo se perfeccionó, con la creación del virreinato del Río de La Plata en
1776, convirtió esa ciudad en capital del vasto territorio que comprendía las siguientes gobernaciones:
Gobierno
anterior al Virreinato:
Las diversas unidades de jurisdicción local eran regidas
gobernadores y otras, corregidores. No había orden evidente en esta distinción
pero, mientras el Río de La Plata, Paraguay y Tucumán siempre tuvieron
gobernadores, Cuyo y los distritos del Alto Perú fueron mandados por
corregidores.
La
Ordenanza dividió el virreinato del Río de La Plata en 8 intendencias, que
tomarían su nombre del de las ciudades capitales donde residirían los
intendentes.
Con la
provincia del Río de La Plata se creó la intendencia de Buenos Aires, titulada
Intendencia General del Ejército y de Provincia.
Las demás
intendencias tenían jerarquía de intendencias provinciales y eran las
siguientes:
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Nombre Intendencia
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Capital
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Territorios
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PARAGUAY
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Asunción
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Abarcaba el obispado
de Paraguay, Villa Rica, Curuguay y 13 de los 30 pueblos de Misiones.
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LA PLATA
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Con todo el
territorio del distrito del arzobispado de Charcas, exceptuadas Cochabamba y
Potosí.
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COCHABAMBA
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Que incluía en su
jurisdicción a Santa Cruz de La Sierra.
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LA PAZ
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PUNO
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Obispado de La Paz y
las provincias de Carabaya, Lampa y Azangaro.
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POTOSI
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Porco, Chayanta,
Atacama, Lipes, Chichas y Tarija.
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CORDOBA
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SALTA
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Hubo que
realizar otros ajustes territoriales después de la publicación de la Ordenanza:
1783 El virrey
Vértiz y el superintendente presentaron un informe en conjunto, donde sugerían
la formación de otra intendencia: abarcando los distritos de Puno, ya que este
territorio era muy extenso para un intendente.
1784
Las autoridades de Madrid aceptan este pedido y por real orden se crea
una novena intendencia con capital en Puno. 
1787 La creación de
la Audiencia de Cuzco complicó esta situación, porque también se le asignó
jurisdicción sobre los tres distritos ubicados en la intendencia de Puno, del
Virreinato del Río de La Plata. De esta manera, una parte de la intendencia de
Puno reconocía la audiencia de Cuzco y en consecuencia al virrey del Perú,
mientras la otra miraba hacia Charcas y Buenos Aires.
1796 El problema fue resuelto por Real Cedula
al incorporar Puno al Virreinato del Perú
1783 El virrey Vértiz da a conocer
una proclama para todo el Virreinato, en la que ordenaba a los habitantes que
reconocieran como jefes inmediatos a los nuevos gobernadores intendentes e
informaba a los indios, la terminación de los repartimientos forzosos de
mercaderías. Distribuyó copias de la Ordenanza que provenían de Madrid a los
intendentes, delegaciones de real hacienda, al cabildo de Buenos Aires, al
gobernador de Montevideo y a la audiencia de Charcas.
Intendentes:
① Se
hicieron cargo de los cuatro
departamentos de justicia, administración general, hacienda y guerra, con
subordinación y dependencia del virrey y la audiencia.
②Finanzas eran
responsables ante el superintendente de Buenos Aires quién, además, era jefe financiero del virreinato y, como tal
responsable ante Madrid.
③ Las antiguas unidades políticas: los
corregimientos y otros tipos de gobierno, salvo el de Montevideo y los treinta
pueblos de las misiones jesuitas, serían suprimidas en caso de vacante o
finalización de período de cinco años en el cargo. Dichos empleados serían
subordinados inmediatos de los intendentes y considerados como subdelegados de
éstos.
④En las regiones
exceptuadas, los departamentos de Justicia y de Administración General
permanecían unidos al departamento de guerra y la administración de esos distritos
la supervisaría un gobernador militar.
⑤Las provincias
de Mojos y Chiquitos junto con Montevideo y los pueblos de Misiones,
continuaron como gobernaciones militares fuera del sistema de intendencias y
subordinadas al virrey. Excepciones porque eran distantes territorios
fronterizos, donde la contigüidad del territorio portugués exigía un gobierno
militar especializado.
⑥Los gobernadores
militares se diferenciaban de los nuevos intendentes en que los primeros sólo
tenían jurisdicción en materia de guerra, policía y justicia.
⑦Finanzas: el gobernador de Montevideo dependía del
intendente de Buenos Aires. El gobernador de Misiones tanto del de Buenos Aires
como del de Paraguay. Los gobernadores de Mojos y Chiquitos estaban
subordinados en materia de real hacienda al superintendente y en industria,
agricultura y comercio a la audiencia de Charcas.
II.
El perfecto funcionamiento de la Ordenanza de Intendentes,
dependía en última instancia, de la calidad de los mismos intendentes. La
corona adoptó recursos para lograr un alto nivel en esos nuevos funcionarios:
① La
corona tenía exclusivamente el derecho a nombrar intendentes.
② El
virrey podía nombrar un intendente en caso de fallecimiento y, en ese caso, el
nombramiento era temporario, hasta que llegara el designado por el rey. En
tales oportunidades el virrey escuchaba la opinión de la audiencia y del
superintendente antes de actuar.
③La
corona quería romper con la tradición de los funcionarios mal remunerados y
asignar salarios proporcionales con su jerarquía y deberes, que los alejarían
de las tentaciones. No obstante, resultó imposible mantener el nivel de
remuneraciones, por razones financieras, en 1792
una real orden prohibió toda nueva demanda de aumento de salarios y entre 1792
y 1797 se redujeron los sueldos de los intendentes, aunque esta medida no
afectaría a los que en ese momento estaban en posesión de su cargo.
④Se aplicaron medidas de confrontación y de contralor para
asegurar la honestidad y eficiencia de los intendentes:
A. En vista de su autoridad y responsabilidad,
especialmente en finanzas, se los obligó a dar fianza por un monto de
10,000 pesos.
El Virrey Vértiz y el
Superintendente Fernández criticaron esta disposición y elaboraron un informe:
√Estimaban
que era una fianza difícil de reunir para un intendente. Debería hallar un
vasallo rico que lo ayudara con la garantía, pero la experiencia en Perú había
demostrado que por lo común los garantes-mercaderes o dueños de minas- se
consideraban exentos de contribuciones y esperaban un trato de privilegio. Si
el intendente no respondía a esa aspiración se hallaría sujeto a la obstrucción
y a la calumnia, muy comunes en la región. Si trataba de pagar de su propio
sueldo se vería arruinado. La corte no se impresionó mucho con estos argumentos
y se decidió que los primeros intendentes iban a ser entre los gobernadores
existentes, no se los obligaría
depositar finanzas, pero sí sus sucesores.
B. Se aplicó el instrumento clásico en la administración
colonial para supervisar los actos de los funcionarios distantes era la residencia o examen judicial de su
conducta al concluir el período de su cargo, por un comisionado designado
especialmente.
La residencia
permitía al vasallo obtener justicia contra funcionarios deshonestos y
despóticos. La mayor parte de los intendentes del virreinato del Río de la
Plata fue considerada de buena reputación. Sólo 4 intendentes fueron sometidos
a juicio: Sanz, Pino Manrique, Mestre y Alos y ninguno se vio comprometido. En
vista de que sólo cuatro de los treinta y cinco intendentes fueron sometidos a
juicio, no podría decirse que el requisito de la residencia fuera puesto en
vigor inflexiblemente. Podemos decir que la residencia no desempeñó un papel
importante en el sistema de intendentes.
C. La obligación del intendente de dar cuenta de sus actos
en correspondencia regular a las autoridades de Madrid y al virrey reforzaba el
sentido de responsabilidad determinado por el pago de fianzas y por la
posibilidad de un juicio por residencia. El
intendente tenía derecho a comunicarse con el rey por intermedio de su ministro
de Indias: la vía reservada.
Empero el gobierno no quería que sobrepasaran con ello al Virrey, ni que abusaran
de la vía reservada con asuntos sin importancia.
D. Cuando se tenía noticia que una intendencia estaba
vacante o próxima a estarlo, había numerosas solicitudes de militares,
funcionarios de carrera de la administración, antiguos corregidores, subdelegados
y otros, tanto del interior como de fuera del virreinato. La voluntad real no
se restringió a los solicitantes. No
había un servicio civil con experiencia ni un sistema de pruebas de
competencia. La mayor parte de los intendentes del virreinato ascendió
al puesto político de la carrera militar.
Esto no significaba que llevaran a su función solo cualidades militares. En
España había muchos abogados capaces, pero preferían cargos en las audiencias
antes que en las intendencias.
F. Los intendentes del virreinato eran
competentes aunque no brillantes ni aptos para dirigentes políticos. Cierto
es que tres de ellos Pedro Melo de
Portugal, Joaquín del Pino y el marqués de Sobremonte, llegaron a ser virreyes
del Río de La Plata pero ninguno sobresalió en esa función importante.
En
efecto, Sobremonte durante la crisis de la invasión inglesa
(1806-1807) no supo estar al nivel de las circunstancias.
G. La composición social de la clase de los
intendentes en el Plata: clase media o entre los rangos menores de la
aristocracia, fuente tradicional de funcionarios administrativos españoles.
Se puede clasificar profesionalmente:
Mayoritariamente
oficiales del ejército, que en su mayoría habían prestado servicios en Europa y
América.
Oficiales de Marina - Jurisconsultos- Administradores
profesionales.
Aunque la intención real era abolir el infame sistema de los
corregidores, dos de los intendentes
fueron antes corregidores.
H. El
intendente tenía empleados subordinados “subdelegados” para auxiliarlo en la
administración local. Subdelegados de real
hacienda en general, también comandante de armas, combinaban
sus poderes fiscales y administrativos y los poderes de jefes de la milicia
local:
√
Ejecutaban las órdenes del intendente en los departamentos de administración
general- hacienda y guerra.
√ Tenían
autoridad para atender casos contenciosos en materia de real hacienda y guerra,
preparaban los casos para el dictamen judicial, estado en que el intendente
debía conocer.
√ Tenían
casi la misma jurisdicción sobre las finanzas municipales, en los pueblos de su
distrito, que los intendentes en la capital de la provincia.
√Recibían en calidad de remuneración por recaudar el
derecho de tributo, el 3% de las sumas que ingresaran en el tesoro por esta
renta.
√En
principio fueron nombrados por el intendente, pero este poder fue retaceado en
forma gradual. En 1787 se ordenó a los intendentes que dieran cuenta de los
nombramientos al virrey para refrendarlos y a la audiencia para su información.
En 1792 se transfirió al virrey el poder para nombrar subdelegados: los
intendentes proponían tres nombres al virrey, quien elegiría uno,
posteriormente se necesitaba la aprobación de la corona.
√ Cuando el nuevo régimen se
estableció en Potosí, su intendente Pino Manrique publicó una “Instrucción”
para sus subdelegados que explicaba sus deberes en los cuatro departamentos de
gobierno, de acuerdo con la Ordenanza de Intendentes.
No debía existir demora en la administración
de justicia/ Aplicar las leyes de Indias
y de Castilla/ Mantener la paz entre los
españoles y los indios.
Administración pública: informes
económicos y sociales/ Alentar la industria y la agricultura/ Promover la construcción de edificios
públicos/ Finanzas: debían lograr que todos esos casos fueran a ser juzgados
por el intendente y no por otro tribunal.
√ Una
posición sin sueldo, en zonas alejadas, pobladas casi en su totalidad de
indios, era poco atrayente y por esta razón fue difícil hallar candidatos
convenientes y más aún entre los españoles a quienes estaba limitado el cargo
por ley.
El intendente de la Plata, consideró que el problema más
crítico de todo el sistema de
intendentes era el de los subdelegados, porque el gobierno buscaba
funcionarios honorarios e impagos, de buena educación y con cierto rango en su
distrito; aún cuando existieran tales hombres en cada zona, no estarían
dispuestos a servir en cargos subordinados, lejos de los principales centros de
civilización.
En 1784 el intendente de Potosí
informó que consideraba esencial que se garantizara un salario fijo a los
subdelegados, pues de lo contrario no se hallaría candidatos de mérito. Hubo
muchas quejas de este tipo.
Pronto
los subdelegados se vieron sometidos a intensas críticas por su corrupción,
ineficiencia y despotismo.
La corona trató de mantener
sus normas al insistir en aprobar todos los nombramientos, al reclamar
información de los candidatos y al rechazar a los postulantes que considerase
no aptos. Pero
lo que en realidad sufría el gobierno español, en el plano de los subdelegados,
era la carencia de una clase de funcionarios administrativos criollos, en la
que pudiera reclutar empleados subalternos y este defecto era, a su vez,
resultado de una política oficial que excluía a los criollos del servicio
político, de una política que continuó hasta las postrimerías del régimen
colonial.
Las designaciones para el
puesto de intendente y subdelegado estaban reservadas por ley a los españoles
peninsulares que entonces y siempre monopolizaban los cargos más elevados de la
Iglesia y del Estado y eran considerados baluarte del dominio español en
América.[1]
Para los nombramientos
políticos que exigieran alguna autoridad o responsabilidad no se confiaba aún
en los súbditos nacidos en América. Esa actitud, en gran parte resultante de la
conciencia de clase y diferencias sociales, así como del menosprecio hacia los
españoles nativos de las colonias, surgió de un genuino deseo de conservar las
normas de gobierno, puesto que la clase criolla, deficientemente educada y
bastante interesada, no tenía antecedentes de eficiencia administrativa.
Pero
lo que no se concedió en un principio tenía que ser otorgado con frecuencia en
la práctica: la escasez de españoles deseosos de recibir asignaciones humildes
en regiones nada atrayentes, impuso al intendente, algunas veces, la solución
de nombrar a un criollo para una subdelegación. En todo caso, siempre hubo
una prerrogativa básica a favor de los españoles y, si de tres candidatos uno
era español, éste obtendría el nombramiento sin tener en cuenta las
calificaciones de los otros dos candidatos.
Real Orden de 1783 de las
diecisiete resoluciones suplementarias anexadas a la Ordenanza: explicaba el
deseo de Su Majestad de asistir a los españoles americanos y de elegir a los
mejores entre ellos para asesores legales de los intendentes, siempre que
fueran capaces, así como a otros de buena educación y carácter para los cargos
subalternos en la real hacienda, pero tendrían que prestar servicio fuera de
su provincia de nacimiento.
III.
La Ordenanza de Intendentes
introdujo ciertas modificaciones en la administración de justicia en la
colonia.
Los intendentes no
siempre eran abogados. Luego de la supresión de los gobernadores y
corregidores, “la jurisdicción real debía
trasmitirse a los respectivos intendentes como jueces superiores de sus
provincias, sin perjuicio de la autoridad que corresponde a los alcaldes
ordinarios”.
Sin
embargo esa clausula no debe ser interpretada literalmente:
① En lo
que respecta a la justicia civil y criminal los intendentes carecían de
atributos jurisdiccionales pues solo ejercían este poder por medio de tenientes
letrados o asesores. Estos jurisconsultos eran, al mismo tiempo,
asesores ordinarios para todos los negocios administrativos de la intendencia y
ejercían la autoridad del intendente en su ausencia. Examinados y aprobados por
las audiencias y eran nombrados por el rey entre tres candidatos presentados
por el Consejo de Indias. [2]
La jurisdicción de los
tenientes letrados se reducía a la capital de la intendencia. Por consiguiente,
como la Ordenanza no estipulaba el nombramiento de letrados en los pueblos y
distritos de la provincia, los poderes judiciales de que antes gozaban los
tenientes gobernadores eran transmitidos a los alcaldes ordinarios quienes se
transformaron así en exclusivos jueces de primera instancia dentro de sus
distritos.
Como jefes del departamento de justicia, los intendentes
tenían que desempeñar diversas funciones:
① Ellos o sus tenientes presidían todas las reuniones municipales o
funciones públicas en sus capitales.
② Se les encomendaba estudiar cuidadosamente las leyes de Indias para
proporcionar una buena administración de justicia.
③Se les encargaba proteger a los indios e impedir que los funcionarios
locales los tiranizaran, y si fuera necesario enviarlos ante un tribunal
superior para ser castigados.
④ Debían crear garantías para
que los magistrados locales no demoraran los asuntos judiciales ni impusieran
tributos excesivos.
Así, la jurisdicción contenciosa en materia de real hacienda,
ejercida hasta entonces por los oficiales de real hacienda, fue transferida al
conocimiento exclusivo de los intendentes en su respectiva provincia, con
apelación únicamente ante la junta superior de hacienda.
Lo mismo se
aplicó en materia de rentas de tabacos, pólvora y naipes y en los casos de
naufragio, contrabando, amparo de navíos y propiedad no reclamada de cualquier
clase.
Eran también jueces
exclusivos en los litigios que ocurrieran en la venta, composición y
distribución de tierras realengas o de dominio privado.
Así, los
intendentes asumían jurisdicción privativa sobre todo cuanto por razones de
real hacienda y por interés público.
Se
estableció así, la jerarquía de los funcionarios y la centralización
administrativa mediante la nueva organización, que se extendió hasta las
menores unidades locales donde los intendentes debían vigilar la correcta
administración de justicia, con autoridad de llamar a sus tenientes,
subdelegados, alcaldes ordinarios y demás jueces subalternos, para advertirles
su obligación y exhortarlos a cumplirla”.
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Con la supresión del
superintendente de Buenos Aires en 1788 por interferencia de sus funciones con
las del virrey, las facultades de ese cargo pasaron al virrey, que en adelante
ejerció mayores poderes judiciales que los que normalmente estaban a su cargo,
pues ahora tenía autoridad no solo para resolver casos militares sino para
juzgar en las otras materias asignadas al superintendente.[3]
Los intendentes
reemplazaron a los antiguos gobernadores en su jurisdicción sobre asuntos de
justicia militar:
En materia militar tenía
funciones administrativas:
Debían supervisar el
abastecimiento del ejército, el transporte, la comida, la paga y el armamento.
Los intendentes no tenían autoridad militar ni
derecho de mando efectivo. En caso de guerra, los intendentes estaban
subordinados al virrey, que era el capitán general, y en su ausencia, al inspector general del
ejército del virreinato. Por último los intendentes tenían jurisdicción en
ciertos asuntos que, aunque eclesiásticos, formaban parte del derecho secular. Actuaban como jueces de limosnas impuestas
por la bula de Cruzadas, con apelación ante la junta superior, y en casos de
bienes dejados por prelados, se elevaba la apelación a la audiencia del
distrito.
IV.
En la América española, la Iglesia estaba sujeta a estricta
supervisión real. En compensación del apoyo brindado a la empresa misionera en
los primeros días de colonización, el papado garantizó a la corona el
privilegio de designar obispos y otros beneficios.
En virtud de este derecho de patronazgo, la corona española se
consideró responsable por el adelantamiento de la religión en sus colonias, tanto
que la iglesia en América se desarrolló en dependencia directa de la corona.
La
Iglesia quedó subordinada al Estado.
Los monarcas borbones trataron
de consolidar esta herencia, siempre se preocuparon por la preservación del
patronazgo real en los asuntos eclesiásticos.[4]
① Los obispos daría los nombres de
tres candidatos, al intendente.
② El
intendente efectuaba entonces el nombramiento e informaba de su elección al
rey.
③ Otras
atribuciones del intendente incluían autoridad para presentar informes sobre el
estado del clero.
④ Toda
obra eclesiástica como la construcción de una iglesia o de un colegio,
necesitaba la aprobación real.
⑤En
materia de finanzas la Ordenanza indicaba que se nombrara una junta de diezmos
en las poblaciones más importantes, con la supervisión de los intendentes.
En la aplicación del
vicepatronazgo en el sistema de intendentes pronto surgieron dificultades. Las
intendencias y las diócesis no coincidían exactamente y esto provocaría
perturbaciones.
En consecuencia, una real cédula del año 1795 replanteó la posición: se
concedía el vice patronazgo a los intendentes, sólo en calidad de subdelegados
de los respectivos propietarios, los virreyes y presidentes, a quienes estaba
reservado el ejercicio absoluto en el distrito de la provincia en que residían
y los distintivos de los beneficios eclesiásticos en todas las otras
provincias.
En la
práctica ciertas instituciones permanecieron fuera del sistema normal de
presentación. La Universidad de Córdoba y el Real Colegio de Monserrat
desconocían el vice patronazgo del intendente de Córdoba, a quien
desautorizaban toda intervención en los asuntos universitarios, sino el del
virrey de Buenos Aires. En 1791 Sobremonte obtuvo del virrey Arredondo una
declaración para que el intendente pudiera ejercer la autoridad de vicepatrono
como comisionado del virrey, incluía el derecho de presentación en las cátedras
universitarias y la aprobación de los estados de cuentas de la universidad.
Ejemplos de hostilidad entre los intendentes y
la jerarquía religiosa fueron pocos y excepcionales. Las relaciones normales carecían de importancia y aun hubo casos de
positiva amistad. Al mismo tiempo que el sistema de intendencias introducía
cierta confusión en la administración del real patronazgo, en el virreinato del
Río de La Plata no produjo modificaciones fundamentales en las relaciones
existentes entre la Iglesia y el Estado. Mantuvieron estrecha unidad,
dominada por el control real de los asuntos de la Iglesia y caracterizadas por
un excesivo regalismo por parte de casi todos los clérigos.
CAPITULO VI
EL INTENDENTE Y LA REAL HACIENDA
Las finanzas fueron la piedra de toque de la
política de los Borbones, el objeto común que impulsaba todo el esfuerzo
reformista de los gobiernos españoles en el siglo XVIII.
Crisis tras crisis complicó a
España en situaciones internacionales que la obligaron a aumentar su ejército,
a crear una marina casi de la nada y a sostener distintas y costosas guerras.
Sus extensas posesiones ultramarinas, en vez de contribuir a los recursos de la
madre patria, eran pasibles de una costosa reorganización.
Desde la
iniciación del reinado de Carlos III se apresuró el paso de la política.
Comprendieron que la expansión de Gran Bretaña en ultramar y la codiciada
riqueza del imperio español, eran factores que llevarían a la guerra, casi con
seguridad, y cuyo resultado decidiría durante mucho tiempo la posición de
España como potencia mundial.
El verdadero objetivo de varias de las notables reformas
económicas de Carlos y de sus ministros, fue un potencial de guerra capaz de
afrontar la prueba.
Esta combinación de circunstancias provocó un paulatino aumento
de los gastos públicos, que a su vez demandó una política capaz de llevar en
forma correspondiente los ingresos nacionales.
De ahí, la importancia que los reyes borbones asignaron al
desarrollo de la real hacienda y el cuidado que tomaron para mejorar su
administración.
Testimonio: Instrucción reservada dirigida en 1787 por el rey a la Junta de Estado,
reflejo de las aspiraciones políticas de
Carlos III y de su gobierno, en que se fija la
esencia de su acción financiera, el aumento de la producción nacional y del
consumo, la racionalización impositiva, y, como objetivo lejano, el
establecimiento de un impuesto único y equitativo.
Semejante
política necesitaba ser aplicada con urgencia en los dominios ultramarinos de
España, donde la explotación de los recursos era torpe y la administración
corrupta.
En el transcurso del siglo XVIII con el estímulo de Carlos III y sus ministros, se modificó la
real hacienda colonial en todas las partes del imperio. Aumentaron las
obligaciones del Estado:
√ Emprendimiento de obras públicas
de toda clase.
√ Creación de bancos de rescate
para comprar metales preciosos a los mineros.
√ Efectuar costosos experimentos en
nuevos procesos metalúrgicos.
√ Mejorar las comunicaciones.
La causa
fundamental de aflicción fue la deshonestidad de los mal remunerados
funcionarios de real hacienda, herencia de la costumbre de vender los oficios.
Durante el siglo XVII la corona se vio forzada a subastarlos con indiferencia
cada vez mayor, de manera que “la venta de cargos de hacienda, sobre todo de
cargos en los tribunales de cuentas abrió una brecha inevitable en los últimos
reductos de integridad burocrática.
En consecuencia,
los empleos de hacienda se llenaron de hombres que aun trataban de cobrar los
intereses del precio de compra de su cargo y que recurrieron para ello a los
fondos de tesorería.
Además de los problemas administrativos
internos, existían otros más generales:
①El rendimiento de los impuestos de alcabala y
de sisa en lugares como Alto Perú no sólo era bajo porque los funcionarios eran
deshonestos, sino porque la misma agricultura era improductiva.
Esta
carencia de agricultura intensiva fue un problema general de toda la América
española.
② La economía del Alto Perú se tornó aún
menos satisfactoria por la ausencia de una técnica competente para la
explotación intensiva de las minas y la pobreza de los empresarios de éstas,
quienes carentes de capital para invertir en nuevos equipos y métodos o para
atraer expertos de Europa, no podían contribuir con un monto substancial al
real erario.
③ Además
del problema de la producción existía otro, igualmente crítico, de la
circulación de las riquezas. La amplia escala y la sistemática evasión de los
derechos impuestos al comercio, por medio del tráfico de contrabando,
fue de consideración aunque resulte difícil estimar su alcance.[5]
La explotación más eficiente
de la riqueza potencial de las Indias y la contribución de una renta mayor a la
real hacienda local demandó una cantidad de reformas de técnica muy distinta.
Se
reestructuraron los órganos administrativos superiores en beneficio de una
mayor centralización[6]. Estos poderes aumentaron por una serie de
reales órdenes subsiguientes que redujeron en forma progresiva la jurisdicción
del Consejo de Indias dejándole solo el conocimiento de negocios de real
hacienda en problemas judiciales.
El Secretario o Ministro de Indias llegó a ser
el jefe supremo, el verdadero superintendente de la real hacienda colonial y así la
estructura gubernamental adquirió carácter más unificado y más personal.
En las colonias el gobierno superior de la real hacienda siempre
estuvo asignado al virrey e
incluyó funciones legales: crear ordenanzas e instrucciones- era la autoridad financiera para
recibir las cuentas- ordenaba inspecciones –
vigilaba a los funcionarios de tesorería – imponía
el nivel impositivo entre otros muchos deberes.[7]
En el virreinato
del Río de la Plata, donde se había creado un nuevo sistema político,
administrativo y militar en 1776, donde eran indispensables nuevas agencias
financieras, independientes de Lima.[8]
Al crearse el virreinato, las
instrucciones dadas al primer virrey Cevallos, ordenaron que las provincias
septentrionales del virreinato, las del Alto Perú, siguieran rindiendo sus
cuentas a Lima, o sea que solo Mendoza y San Juan se incorporaron a la
jurisdicción financiera de la contaduría de Buenos Aires.
1778: se erige en Buenos Aires la superintendencia de ejército y
real hacienda, se eliminó esta anomalía legal y todas las cuentas del nuevo
virreinato se transfirieron a Buenos Aires.
En 1780
la contaduría mayor de Buenos Aires se transformó en el tribunal mayor de
cuentas, con la misma estructura y reglamentaciones de los organismos
similares, existentes en el resto del imperio español.
Pero
el nuevo sistema no pudo abrir rumbos en el sólido núcleo de las prácticas
antiguas y demostró ser demasiado complicado para los inexpertos empleados que
debían trabajar con él. Fue suprimido a los tres años y se retornó al viejo
sistema aunque se conservaron algunos de los nuevos métodos.
Una vez que arraigó el
virreinato del Río de La Plata y que se abrió el comercio directo con distintas
partes de la Península al puerto de Buenos Aires, fue necesario establecer una
agencia especializada para encargarla de la recolección de los ingresos de
aduana, cada vez mayores, función de que no podrían encargarse los empleados
comunes de la real hacienda.
1778: se estableció la aduana de Buenos Aires, nunca fue
simplemente una oficina de recaudación de impuestos, sino una institución de la
real hacienda con opinión decisiva en la política de los virreyes y
superintendentes y siempre consultada en las cuestiones comerciales y
financieras importantes.
El fundamento de su importancia residía
en que los ingresos aduaneros cubrían buena parte de los gastos administrativos
del virreinato y que, en una época de comercio cada vez mayor, esas rentas
aumentaban considerablemente.
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Uno
de los métodos de la reforma financiera en que tuvo gran confianza Carlos III,
fue la visita o inspección general de un virreinato dado, por un comisionado
especial de la corona. La obra de Gálvez en Nueva España
fue el ejemplo más destacado de esta práctica. [9]
La creación del
virreinato del Río de La Plata creó tensión entre Buenos Aires y Lima;
estimulada por la política individualista de la primera, pero los grandes
problemas financieros eran comunes a ambos virreinatos y necesitaban una
solución uniforme.
Si la idea la corona era
conseguir cierta coordinación el resultado fue negativo los virreyes se
situaron o como enemigo en el caso de Perú o con suma indiferencia como Buenos
Aires.
El Superintendente
de real hacienda no resultó muy cooperante pero este funcionario fue uno de los
elementos más importantes de la reorganización financiera emprendida por Carlos
III.
Su institución fue
un punto de partida en la organización de la real hacienda colonial, por el que
se redujo a los virreyes a la conducción general, política y militar, mientras
que los negocios especializados de las finanzas eran confiados a una autoridad
independiente.
Real cédula 1778:
explicaba que el nuevo recurso estaba destinado a incrementar los ingresos
reales y a estimular la agricultura y el comercio.
Al superintendente se le
aseguró el conocimiento exclusivo en los tribunales financieros y en las cajas
reales y se lo hizo responsable ante el ministerio de Indias.[10]
El nuevo
funcionario debe mirárselo como la culminación de la reorganización financiera emprendida por Carlos III en
el imperio, pues comprendía no sólo una modificación del sistema existente sino
una redefinición y formalización de todas las jerarquías en la administración
de la real hacienda. La extensión y el detalle de la parte financiera de la
Ordenanza le conceden una preponderancia sobre otras cuestiones contenidas en
ella.
La Junta Superior bajo la presidencia del superintendente.
Su labor usual consistía en vigilar la administración del erario
y uniformar la administración de la justicia en materia financiera: debía
supervisar el aspecto económico del departamento de guerra y velar por los
fondos municipales. La Junta superior reunió así las atribuciones que antes se
hallaban dispersas entre la junta de hacienda, la audiencia y el tribunal de
cuentas.
La
dirección de las rentas reales en cada provincia se hallaba en la jurisdicción
de los intendentes. Ellos también fueron auxiliados por una comisión.
El conocimiento de todos los casos de disputas
financieras y pagos de impuestos, se transfirió ahora a los intendentes en su
respectiva provincia, dotándolos así de autoridad para ejecutar la recaudación
de las rentas.[11]
En consecuencia, los intendentes tuvieron absoluta jurisdicción
en las cuestiones financieras de sus provincias, con exclusión de todo otro
tribunal.
Cada intendencia tuvo una caja
principal emplazada en la capital de la provincia, que fue el centro de
recaudación y de contabilización de los impuestos, desde donde se informaba al
tribunal de cuentas de Bs As. A las que estaban en la capital de la intendencia
se les dio jerarquía de cajas principales y se autorizo a los intendentes a
crear aún otras subordinadas. Las cajas
subordinadas fueron simples centros de recepción que pasaban su recaudación a
las cajas principales.
Se equipó a las cajas reales
con oficiales reales que fueron los verdaderos administradores del sistema y
que, en realidad, constituyeron el grupo de operarios de primera línea,
responsable de la recolección y contabilización de las rentas reales. De su
competencia y honestidad dependía el éxito de la reforma. Tenían elevados
privilegios, como la autoridad de mantener correspondencia directa con el rey. La Ordenanza normalizó la cantidad de
funcionarios reduciéndolos a dos en cada caja principal, un contador y un
tesorero, y a uno en las cajas subordinadas.
Se prohibió que el
superintendente y los intendentes provinciales giraran sobre la tesorería sin
un permiso especial del rey.
Los intendentes tenían poder
para suspender pagos y transferir fondos de una caja a otra caja, dentro de su
territorio, pero solo el superintendente podía transportarlos de una provincia
a la otra.
Con el
objeto de uniformar la administración financiera, cada intendente debía llevar
un libro general de cuentas de las finanzas de su provincia, demostrando los
ingresos y gastos; copia al superintendente y luego elevada a Madrid.
Los intendentes debían velar para que los arrendatarios de
rentas no oprimieran a la colectividad recaudando demasiado y que aquellos
pagaran en término a la tesorería el total recaudado. Atendían las quejas de
aquellos que se consideraban regulados injustamente y tenían autoridad para
castigar a los recaudadores señalados de desfalco.
La Ordenanza enumeró las
fuentes tradicionales de las rentas reales:
El real tributo
Pagado a razón de 5 pesos cada medio año, es uno de los principales y
fue recomendado a la atención de los intendentes.
El costo de esta renta se basaba en
la cantidad de habitantes, los intendentes debían preocuparse de que se
efectuara un censo de población de su provincia; para poder mantenerlo al día
se le ordenó realizar visitas cada cinco años.
Los
indios (excepto las reducciones del Paraguay) tenían que pagar tributo desde
los 18 hasta los 50 años y las únicas personas exceptuadas eran los caciques,
los hijos primogénitos de los caciques, los alcaldes naturales y las mujeres.
Para lograr equidad en la cuota del tributo real en el Perú y en
el Río de la Plata, se estableció que la cuota fijara de acuerdo con la clase
de gente, con la calidad de su tierra de pan llevar y con los beneficios de su
comercio e ingresos.
Las otras fuentes
clásicas de ingresos para la corona eran el quinto real y la alcabala
o impuesto a la compra.
Los intendentes debieron tomar medidas para vigilar el
fraude en la recaudación de la alcabala y
prevenir la evasión de su pago.
El viejo quinto real (reducido desde
1723 a un décimo) de oro, plata, cobre o de otros metales aún subsistía y
produjo considerables rentas a la tesorería.
Por
esta razón se esperaba que los intendentes hicieran todo lo posible para
fomentar la minería.
Ahora, para impedir la
ocultación y el transporte fraudulento de oro y plata en pasta que los mineros
necesitados vendían frecuentemente a traficantes violando las leyes de
comercio, antes de la deducción del quinto real, se ordenó que en todas las
cajas principales y subordinadas se retuviera siempre suficiente dinero para la
adquisición equitativa del oro y plata que los contratistas de minas traían
para la venta.
Siglo XVIII la corona española mostro cierta tendencia a administrar
directamente algunos impuestos, hasta entonces arrendados a individuos o
instituciones y a realizar servicios públicos que con anterioridad, se
confiaron al manejo privado.
Este desarrollo de
los monopolios estatales dio nuevo ímpetu a la especialización de los
funcionarios, por lo que aparecieron agencias dedicadas a la administración de
ciertos impuestos que implicaban métodos especializados de recaudación y
dirección.
Aparecieron así las casas de moneda y
los correos, incorporados respectivamente a la corona en 1753 y 1769.
También se colocaron bajo la administración de la real
hacienda, las rentas de los estancos de tabaco, pólvora y naipes.
En 1706 se avanzó otro paso en el proceso de centralización y
uniformidad al establecer en forma definitiva que las cuentas del estanco de
tabaco[12],
se presentaran ante el contador general.
Los intendentes tenían que transferir cada mes todos los fondos
(salvo la renta de tabacos) a las cajas principales del a provincia, y desde la
caja principal a la capital.
Ese
programa financiero comenzó a funcionar en 1783. Al someter casi todas las
cuestiones de real hacienda al intendente y canalizar el sistema contable hacia
el único tribunal de cuentas dio un estimulo a la honestidad y a la eficiencia.
La modificación fundamental del sistema que legisló la Ordenanza no se mantuvo
mucho tiempo. La división de
tareas entre el virrey y superintendente produjo una polémica entre
conservadores y reformistas. Pero triunfaron las prácticas anteriores, se
abolió la superintendencia de real hacienda independiente y se restituyeron
atribuciones al virrey. Y éste se convirtió en superintendente de todo el
virreinato sino también en intendente de la provincia de Buenos Aires.
Entretanto
los intendentes provinciales siguieron con la labro de la real hacienda que se
les había asignado y pronto su administración comenzó a rendir frutos.[13]
De acuerdo con la Ordenanza de Intendentes, en Buenos Aires
debía confeccionarse regularmente las cuentas generales para todo el
virreinato, pero ni los mismos virreyes pudieron obtener esas cifras.
Un diagnostico general de los
males financieros del virreinato.(visitador general)
No se rendía cuentas de las provincias
a la capital.
Los fondos
excedentes permanecían por tiempo indebido en las cajas subordinadas en vez de
ser enviados a Bs As.
De manera que los funcionarios
comenzaron a emplear estos fondos, cómodamente disponibles para sus propios
negocios.
En los últimos diez años no se confeccionaron los
registros de los indios sujetos al tributo.
Por ende, el sistema de intendencias, después de los signos
prometedores no colmó las grandes
esperanzas que de él se tenían en el campo de las finanzas. Los intendentes no
pudieron reformar un servicio de tesorería corrompido por la venta de cargos y
la protección oficial.
Ante
todo existían los gastos de defensa militar, especialmente los relacionados con
la defensa de las fronteras con Portugal y el establecimiento del mismo
virreinato.
Pero la mayor
demora para el progreso de la real hacienda virreinal se debe a la paralización
del comercio exterior, provocada por la guerra con Gran Bretaña de 1796 a 1802.
Las colonias
sufrieron gran escasez de productos de Europa y no pudieron exportar los frutos
nacionales. Durante esta gran crisis económica, los precios de los artículos
extranjeros triplicaron su valor y las exportaciones descendieron.
Ante esta
situación el cabildo requirió permiso del virrey para exportar frutos e
importar mercaderías en naves neutrales y en 1797 se admitió el ingreso de
mercaderías foráneas, transportadas en barcos neutrales, en Montevideo y en
Buenos Aires.
Los ingresos aduaneros aumentaron
después de 1802, pero las invasiones inglesas 1806 y 1807, dieron a la real
hacienda un golpe del que nunca se recuperó.
1807
se agotaron los fondos de la tesorería general de Bs As por los gastos que
demandó la defensa de Montevideo, y ciertos ramos especializados de la real
hacienda, tales como el estanco de
tabacos y aún la renta de correos tuvieron que ser explotados al máximo.
Había
pocas esperanzas de mejoramiento, puesto que era necesario conservar y extender
las defensas.
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Tampoco produjo el sistema de intendencias un aumento sustancial
en la producción de metales preciosos.
Si bien en la segunda mitad del siglo
XVIII resurgió algo de la producción en Potosí también aumentaron los costos de
producción.
La reorganización no pudo tocar el problema básico de
Potosí, que era de orden técnico. Se propuso un impuesto especial a todo el
azogue empleado en Potosí.
Potosí suministraba con lo que le quedaba de las exigencias de
la corona, partidas regulares de dinero para los gastos virreinales de Buenos
Aires.
Buena parte de las
rentas potenciales del nuevo virreinato se perdió por obra del contrabando. En lo referente a metales preciosos se estimó que no más de un
tercio de la producción de Potosí se registraba y pagaba el quinto real.
La Ordenanza encomendó al intendente de Buenos
Aires que tomara precauciones contra el conocido contrabando en Buenos Aires
Montevideo. Y un sistema de resguardo
para abordar las naves extranjeras y nacionales que entraban en puerto e
impidiera todo comercio clandestino.
Pero el virrey Vértiz y Sanz
siguieron una política liberal con admisión de productos foráneos.
Durante los gobiernos de los
virreyes Aviles (1799/1801) y del Pino (1801/1804) el contrabando seguía en
aumento a pesar de las reales órdenes del año 1799, que excluían los barcos
neutrales de los puertos del virreinato.
A pesar del contrabando las
rentas de aduana del virreinato aumentaron notablemente. Ello debe atribuirse
más a la nueva política de comercio libre que a la actividad de los
intendentes.
[1]
Es significativo que Vértiz fuera
americano y demostró parcialidad a la hora de integrar a las clases criollas en
el sistema político hispano; y nombró al primer intendente de La Plata a un
nativo de Quito Ignacio Flores, pero su nombramiento era provisorio no fue
confirmado y pronto dejo de tener validez.
[2] Eran
nombrados por un término de 5 años aunque el
rey podía prorrogarlo, y no podían ser removidos sin causa. Cuando
los intendentes no estuvieran de acuerdo con sus asesores podrían suspender las
decisiones de la audiencia y consultar con la autoridad superior.
[3] Suprimida la superintendencia quedó sin
embargo su teniente asesor con las funciones de juez para casos de justicia
ordinaria de la intendencia de BsAs. Posteriormente fue nombrado un intendente
de Buenos Aires y su provincia, con atribuciones jurídicas limitadas a los
distritos rurales dependientes de la ciudad.
[4] Si la
Ordenanza dedicó menos atención al vice patronazgo, no fue por falta de interés,
sino porque el sistema vigente estaba tan bien fundado que podía tomárselo como
garantizado. La Ordenanza declaraba simplemente que el vice patronazgo
eclesiástico en el virreinato del Río de la Plata sería ejercido por todos los
intendentes, salvo el de Buenos Aires, desempeñado por el virrey.
[5] 1784: el ministro de real hacienda de
Potosí calculó que la exportación por contrabando de plata de la región, por
vía de la Colonia de Sacramento y otros lugares, con destino a los mercados
extranjeros, desviaba la mayor parte de los metales preciosos por este camino
[6] Real Cédula 1717 “asigno a este ministerio por
vía reservada todo lo que mira directa e indirectamente, al manejo de mi real
hacienda, guerra, comercio, navegación de aquellos a estos reinos, provisiones
de empleos y cargos, y órdenes respectivas a estas tres clases”
[7] Por lo tanto el virrey era una de las
personalidades oficiales más sobrecargadas de trabajo y de tareas burocráticas.
Sin embargo no mejoró la administración de fondos públicos.
[8] Antecedente:
en 1767 se creó la contaduría mayor de cuentas,
precursora de la autonomía financiera de Buenos Aires, con jurisdicción en
todos los negocios de cuentas, con inclusión de la inspección y las
apelaciones, de las provincias de Buenos Aires, Paraguay y Tucumán.(excluidos
tanto del tribunal de Lima como de la audiencia de Charcas).
[9] 1776: se
nombra a Areche, fiscal de la audiencia de México, como visitador general del
Perú. Areche se concentró en la reforma de la real hacienda y se empeñó en
eliminar la corrupción administrativa, la evasión de impuestos y en imponer una
mejor organización para la recaudación de la renta.
[10] Fernández desempeñó un papel clave en el
establecimiento de la aduana y en el funcionamiento del nuevo comercio libre.
Nombró escribientes adicionales y reorganizó métodos contables que fueron un
anticipo de las próximas reformas.
[11] En los
distritos dependientes de la intendencia, los subdelegados fueron los jueces de
primera instancia en materia de real hacienda.
[12] Se llama estanco al embargo o
prohibición del curso y venta libre de algunas cosas, o asiento que se hace
para reservar exclusivamente las ventas de mercancías o géneros.
Actualmente, los estancos más comunes son los del tabaco, sellos postales y, en algunos
países, licores espirituosos o cerveza. Los estancos españoles
de tabacos son una de las instituciones más antiguas en vigor del mundo, con
cerca de 400 años de historia durante los cuales han servido una gran labor
como método de recaudación de impuestos para el Estado mediante la
venta de las labores del tabaco.
[13]
Sobremonte en Córdoba presentó un
notable incremento de las rentas reales
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